Revista
JUS ET SOCIETATIS
ISSN 1980 - 971X
Jaime Fernãndez Orte.
Doctor en Derecho. Licenciado en Ciencias Económicas y en Administración y Dirección de Empresas
Resumen
La preocupación por el medio ambiente por parte de la sociedad es cada vez mayor. Lo que ha demandado la regulación de una legislación protectiva en la mayor parte de los países del mundo. El reconocimiento del valor al medio ambiente para el hombre es hoy tratado al nivel constitucional. Este texto visa establecer una discusión sobre la cuestión desde el punto de vista de la doctrina, del tenor constitucional sobre la materia y de la posición asumida por el Tribunal Constitucional. A pesar de que ya desde un primer momento el Tribunal se refirió al medio ambiente afirmando que “el carácter complejo y multidisciplinar que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente hacen que éstas afecten a los más variados sectores del ordenamiento jurídico” (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 4º), hubo que esperar hasta la STC 102/1995, de 26 de junio, para que diese una definición expresa de medio ambiente.
Palabras-Clave. Medio Ambiente. Constitución. Tribunal Constitucional.
Resumo
A preocupação sobre o meio ambiente por parte da sociedade é cada vez maior. O que tem exigido a regulação de uma legislação protetora na maior parte dos países do mundo. O reconhecimento do valor do meio ambiente para o homem é hoje tratado em nível constitucional. Este texto visa estabelecer uma discussão sobre a questão do ponto de vista da doutrina, do conteúdo constitucional sobre a matéria e da posição assumida pelo Tribunal Constitucional. Apesar de já o Tribunal ter, num primeiro momento, se referido ao meio ambiente ao afirmar que “o caráter complexo e multidisciplinar que têm as questões relativas ao meio ambiente fazem com que estas afetem aos mais variados setores do ordenamento jurídico”, tivemos que esperar até a STC 102/1995, de 26 de junho, para que se desse uma definição expressa de médio ambiente.
Palavras-chave. Meio Ambiente. Constituição. Tribunal Constitucional.
I. Introducción
El presente artículo se articula en dos partes. En la primera se abordará el concepto de medio ambiente, prestando atención a la opinión doctrinal, al contenido del medio ambiente en la Constitución, y finalizándose con la posición del Tribunal Constitucional. Analizándose, en la segunda parte, los artículos de la Constitución que regulan el medio ambiente. En concreto, el artículo 45, y los artículos 148.1.9 y 149. 1.23 de la Constitución.
II. EL CONCEPTO DE MEDIO AMBIENTE. 1.
1. La doctrina jurídica
A la hora de describir las posturas doctrinales, vamos a referirnos a los diferentes elementos que según las mismas comprenden el término de medio ambiente. Razón por la cual, haremos referencia en primer lugar a la posición de DOMPER FERRANDO (1992, p. 72 e ss), que engloba las posturas doctrinales en
lº Los que consideran incluidos los recursos naturales. Entre ellos los recursos naturales renovables: aire, agua, suelo, flora y fauna (protección de la naturaleza en general y los espacios naturales específicamente), y los recursos naturales no renovables.
2° Los que añaden elementos artificiales, creados por la acción del hombre, como el patrimonio histórico-artístico y demás aspectos o bienes culturales.
3º Aquellos que introducen expresamente entre los elementos aspectos de contenido diverso a los anteriores como el urbanismo y la ordenación del territorio.
4º El ruido y las vibraciones, los residuos, las radiaciones, las actividades industriales y clasificadas, y finalmente,
5º Quienes tienen como punto de referencia absoluto la vida humana y su entorno.
Con estos antecedentes procede exponer las diferentes posturas de la doctrina, dividiéndolas en amplias y reducidas, dependiendo del número de elementos que se incluyen en sus definiciones.
A) Definiciones “amplias”
Nos referimos a las definiciones de aquellos autores que conciben el medio ambiente como un amplio conjunto de elementos. Dentro de éstos, hay algunos que conciben el medio ambiente desde una perspectiva muy amplia. Así JAQUENOD DE ZSÖGÖN (1991, p. 39) concibe al medio ambiente como
al sistema de diferentes elementos, fenómenos, procesos naturales y agentes socio- económicos y culturales, que interactúan condicionando, en un momento y espacio determinados, la vida y el desarrollo de los organismos y el estado de los componentes inertes, en una conjunción integradora, sistemática y dialéctica de relaciones de intercambio.
PÉREZ LUÑO (1996, p. 252), por su parte, sostiene que “la alusión al medio ambiente en nuestra Constitución debe entenderse referida a su significación más amplia; esto es, a todo el conjunto de condiciones externas que conforman el contexto de la vida humana”.
Junto a estas posiciones amplísimas, otro grupo de autores ha formulado una concepción del medio ambiente que engloba junto a elementos naturales otros elementos. Entre ellas, se puede citar la de FUENTES BODELÓN (1981), para el que el medio ambiente debe ser contemplado en su globalidad, ya se trate del medio ambiente físico o natural (aire, agua, tierra) o del medio humano. Por su parte, LÓPEZ RAMÓN (1981) distingue el medio ambiente urbano (regulado por el urbanismo y la ordenación de las actividades clasificadas), y el medio ambiente rural, cuya regulación jurídica comprendería la protección de ciertos conjuntos naturales (los parques nacionales y los demás espacios naturales protegidos) y el control de la intervención sobre los cinco recursos naturales típicos: el suelo y subsuelo, el agua, el aire, la flora y la fauna.
Con respecto a este tipo de concepciones, se ha subrayado que las formulaciones genéricas no tienen más que un carácter indicativo, siendo necesario recurrir a posteriores acotamientos (MARTÍN MATEO, 1991), y que dilatan innecesariamente el propio concepto de medio ambiente (ROSENBUJ, 1994).
B) Definiciones “reducidas”
En contraste con las definiciones anteriores, un grupo de autores se muestran a favor de conceptuar el os siguientmedio ambiente de una forma reducida, eliminando todos aquellos elementos físicos creados por el hombre, los socio-culturales e incluso algunos naturales.
Empezaremos por MARTÍN MATEO (1991), quien para delimitar los elementos que deben ser considerados como jurídicamente significativos a la hora de definir el medio ambiente (ambiente, según él) descarta que el mismo sea el territorio global objeto de ordenación y gestión, ya que, aunque las disciplinas urbanísticas coadyuvan a la gestión ambiental, su manejo se determina en función de objetivos y finalidades que priman sobre la preocupación urbanística en sentido estricto.
No identifica tampoco, ambiente con naturaleza. Aunque aquél es parte de éste, dice no interesarle toda la naturaleza. Explica que la política de protección de la naturaleza tiene múltiples estrategias: caza, bosques, parques naturales, recursos naturales, e incluso se puede ampliar hasta incluir aspectos estéticos de la “geografía humana” como monumentos histórico-artísticos y ciudades; y como no es fácil encontrar criterios o principios unificadores, salvo su imprecisa reconducción al equilibrio general de la biosfera, no se legitimaría su inclusión en un Derecho ambiental (MARTÍN MATEO, 1991)1
Excluye el suelo por opinar que su gestión o bien se reconduce a la ordenación global del territorio y a la lucha contra la erosión, o bien, se conecta con los ciclos del agua y del aire (en cuanto a las sustancias depositadas en el suelo y que son transportadas por agua o aire, o por las eventuales disfunciones de estos ciclos al alterarse condiciones meteorológicas por obra, como sucede con la deforestación).2
Por último, en relación con el ruido, señala que
habida cuenta de que la transmisión de esta perturbación se efectúa fundamentalmente a través del aire aunque no tenga la misma trascendencia ni consecuencias, a escala, de otras perturbaciones de carácter químico, cabe considerarla en el contexto de aquel elemento, lo que es válido desde luego para otras agresiones físicas que utilizan también básicamente aquel medio o el agua, como las de origen radiactivo (MARTÍN MATEO, 1991, p. 86).
No obstante, unos años más tarde afirma, que
había optado por una concepción restrictiva del Derecho ambiental, aunque reconoce que en el terreno de los principios existen componentes válidos para identificar dos grandes sectores de la naturaleza, el primero de los cuales, integrado por los tres grandes sistemas: aire, agua y suelo, constituye un prius para la propia vida manifestada en los recursos naturales que representa el segundo (MARTÍN MATEO, 1991, p. 21).
Dentro de los recursos naturales, incluye el paisaje natural, a pesar de que estima que no es fácil deslindar los componentes espontáneos de los antrópicos (paisaje urbano) (MARTÍN MATEO, 1991, p. 503).
En la misma línea de pensamiento se encuentra LARUMBE BIURRUM (1984). Según este autor, los elementos que componen el medio ambiente están caracterizados por la notas de titularidad común y dinamismo. En él se incluye al agua y al aire, excluyendo al suelo. Además de estos elementos, considera pertenecientes al ordenamiento ambiental “las materias del ruido - cuya transmisión se produce por el aire - y las agresiones de origen radiactivo sobre el agua y el aire”.
También RODRÍGUEZ RAMOS (1981, p. 461), se inclina por estimar que la concepción constitucional del medio ambiente se limita a los aspectos físicos de éste. Entendiendo el medio ambiente como el
conjunto formado por todos los recursos naturales (geo, flora y fauna, atmósfera, aguas y suelos), por cuya utilización racional (defensa y restauración) deben velar los poderes públicos, con la finalidad principal de proteger y mejorar la calidad de vida y el desarrollo de la persona.
Para acabar, hay algunos autores a los cuales nos unimos, que incluye entre los recursos naturales al paisaje. Entre estos, se puede citar a BORRERO MORO (1999, p. 26), para el que “el concepto de recursos naturales alude a los elementos físicos: agua, aire y suelo, aunque éste constituye el soporte físico de la flora, de la fauna y de los minerales, a los que habría que añadir el paisaje, aunque entendido, exclusivamente, como percepción del medio natural”. ROSEMBUJ (1994), que señala que
hay un determinado perfil del ambiente, actualmente adquirido por la ciencia, las legislaciones y la doctrina, que estrictamente describe y valora los factores de equilibrio biológico dignos de conservación y desarrollo en términos de especies vivas, entre las cuales está el hombre y sus interrelaciones con el suelo, el agua, el clima, el paisaje.
Y VAQUERA GARCÍA (1999, p. 27), para quien
resulta dificultoso elaborar un concepto completo de medio ambiente, si bien expresa que, en aras a una protección lo más amplia posible, deben incluirse los aspectos relativos a la naturaleza y la conservación del paisaje, elevándolos a la categoría de núcleo esencial del concepto.
2. El medio ambiente según la Constitución
En la Constitución, no se encuentra una definición del medio ambiente. No obstante de su articulado se pueden extraer los siguientes contenidos materiales: el desarrollo de la persona, los recursos naturales, la calidad de la vida, y el propio medio ambiente (ORTEGA ÁLVAREZ, 2000).
En el primer apartado del artículo 45 de la misma se otorga el derecho a disfrutar y el deber de preservar un “medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona”, sin especificar qué debe entenderse por tal3, pudiendo restringirse el medio ambiente al entorno natural (agua, aire, suelo, flora y fauna, el paisaje y los ecosistemas producto de la interacción entre los seres vivos y el medio), o incluir también el entorno cultural o social, tal y como hemos manifestado anteriormente. A pesar de todo, esta polémica debe limitarse al terreno dogmático, pues desde el punto de vista práctico el derecho al disfrute o el deber general de conservación de la cultura, el patrimonio histórico-artístico o la vivienda, tiene su respaldo constitucional en los artículos 44, 46 y 47 como principios rectores de la política social y económica al igual que el medio ambiente (DOMPER FERRANDO, 1992).
En el siguiente apartado se mezclan (a juicio de algunos, innecesariamente) los conceptos de recursos naturales, calidad de vida y medio ambiente, cuando afirma el Texto constitucional que: “Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente...” (MARTÍN MATEO, 1991, p. 109).
Respecto a los recursos naturales, se utiliza la expresión “todos los recursos naturales”, ciñéndose a la concepción restrictiva de medio ambiente, excluyendo por tanto los elementos de tipo cultural o social, e identificándose el medio ambiente con la naturaleza. Interpretación que no es seguida por algunos autores, que como ha quedado recogido antes, reducen el concepto de medio ambiente al agua y al aire, excluyendo el suelo.
Por otro lado, por lo que se refiere a la calidad de vida, como ha resaltado MARTÍN MATEO (1991), es un término que depende de la valoración que cada persona en lo particular le atribuya, además de que la interpretación de una calidad de vida determinada deberá hacerse dependiendo de las circunstancias de tiempo, lugar y cultura prevalecientes en el caso concreto. Según su punto de vista, la calidad de vida desde un punto de vista técnico-jurídico, se caracteriza por las siguientes notas: 1) substrato físico en un sentido material y psicológico (excluye el medio social, familia, amistades, redistribución de la riqueza, igualdad de oportunidades, educación y deportes); 2) referencia antropológica; 3) tutela del bienestar; 4) relevancia de la tutela ambiental; 5) conservación de los recursos naturales renovables. Siendo según su criterio lo esencial de la calidad de vida, la promoción del bienestar mediante la utilización racional de los recursos naturales renovables (PÉREZ LUÑO, 1996).
A nuestro entender, por el contrario, son más apropiadas las definiciones amplias como la de la PÉREZ LUÑO (1996, p. 262) que considera que la noción de calidad de vida “refleja una réplica a la idea puramente cuantitativa del bienestar y postula un desarrollo cualitativo y equilibrado, en armonía con la naturaleza”, o la de DELGADO PIQUERAS (1993, p. 61-62) que establece que “en realidad, la calidad de vida es la expresión moderna que sintetiza las aspiraciones de bienestar en una sociedad dada, en la que se engloba la mejora de todos aquellos aspectos de la vida que se consideran socialmente buenos para la existencia del hombre”, ya que la calidad de vida es un concepto extenso que engloba distintos elementos dentro de los que se encuentra el medio ambiente, por lo que éste se constituye en un presupuesto de aquél (JORDANA FRAGA, 1995).
Esta concepciones amplias concuerdan con lo reflejado en el Preámbulo de la Constitución donde se expresa que “la Nación española (...) proclama su voluntad de (...) promover el progreso de la cultura y la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida”, y con lo que dispone el artículo 129 del Texto constitucional que remite a la Ley “el establecimiento de las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de vida o al bienestar general”. Este tipo de concepciones, además, ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional, entre otras, en el Fundamento Jurídico (FJ) 2º de la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 64/1982, de 4 de noviembre: ”(...) Recuérdese también que la ‘calidad de vida’ que cita el artículo 45, y unos de cuyos elementos es la obtención de un medio ambiente adecuado para promoverla, está proclamada en el Preámbulo de la Constitución y recogida en algún otro artículo, como el artículo 129.1”, y en el FJ 13º de la STC 227/1988, de 29 de noviembre, relativa a la entonces Ley de aguas (Ley 29/1985, de 2 de agosto): “Por ello, entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias, este Tribunal sólo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente a los que aquél está inseparablemente vinculado”.
3. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional
A pesar de que ya desde un primer momento el Tribunal se refirió al medio ambiente afirmando que “el carácter complejo y multidisciplinar que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente hacen que éstas afecten a los más variados sectores del ordenamiento jurídico” (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 4º), hubo que esperar hasta la STC 102/1995, de 26 de junio, para que diese una definición expresa de medio ambiente. De acuerdo con la misma, el medio ambiente consiste en “el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida” (FJ 4º). Esta definición a nuestro entender, es excesivamente genérica, ya que no sirve para delimitar jurídicamente el mismo como se ha señalado con anterioridad (MARTÍN MATEO, 1991, p. 82). No obstante, a continuación acertadamente expresa que “el ambiente, por otra parte, es un concepto esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica del medio, fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepción concreta, perteneciente al hoy y operante aquí”. Posteriormente en el FJ 6º, señala los elementos del medio ambiente. Así habla del aire, del agua, de ciertos minerales, de la fauna, de la flora y del paisaje. Aunque indica con buen juicio, que este concepto descriptivo resulta insuficiente. Estableciendo que el medio ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos elementos que, por sí mismos, tienen existencia propia y anterior, pero cuya interconexión les dota de un significado trascendente, más allá del individual de cada uno. Se trata de un concepto estructural cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores, tanto estático como dinámico, en el espacio y en el tiempo (PIÑAR DÍAZ, 1996, p. 82).
III. EL MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCIÓN
1. El artículo 45
El artículo 45 se encarga en su totalidad de regular la materia medioambiental. El citado artículo posee tres apartados que dicen:
1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiental adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y proteger el medio ambiente, apoyándose en la indisoluble solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.
A) Primer apartado: un derecho adecuado para el desarrollo de la persona
Respecto al primer apartado, se caracteriza, ante todo, por establecer el derecho al disfrute del medio ambiente, y a su correlativo deber de conservarlo. Del mismo es importante destacar varias cuestiones: si se trata de un derecho subjetivo, si merece la calificación de derecho fundamental, y cuál es el carácter del deber establecido en el mismo.
a) El medio ambiente: ¿un derecho subjetivo o un principio rector?
Esta cuestión no se ha resuelto, es decir, no existe opinión unánime por parte de la doctrina. En primer lugar, haremos referencia a las posturas que consideran que el medio ambiente es un derecho subjetivo. Entre éstas, algunos manifiestan que a pesar de lo que señala el artículo 53.3: “los principios del capítulo III (entre ellos, el artículo 45), sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”, se trata de un derecho subjetivo. Así, ESCOBAR ROCA (1995, p. 76), afirma:
(...) el artículo 53.3 de la Constitución no puede erigirse en obstáculo insalvable a la hora de atribuir la naturaleza de derecho subjetivo a esas figuras a las que el mismo texto cita literalmente como derechos, entre las que se encuentra la reconocida en el artículo 45.1 de la Constitución.
En la misma línea LOPERENA ROTA (1996, p. 51):
las reservas de ley ordinaria u orgánica o el procedimiento judicial de protección abreviado que se otorga a los derechos del Capítulo Segundo, según sean o no fundamentales, no son argumento para desvirtuar la naturaleza jurídica de los derechos contenidos en el tercero.
Y para JORDANA FRAGA: “el artículo 45 de la Constitución en conexión con el artículo 53.3 y el 24 de la Constitución, ha consagrado un derecho subjetivo mediato que viene delimitado en su contenido por el legislador” (JORDANA FRAGA, 1995).
Otros posturas, se remiten a la mera literalidad de la Constitución, para otorgarle tal carácter. Así, PÉREZ LUÑO (1996, P. 256) expresa que “de acuerdo con lo dispuesto en el Título I de la Constitución se induce el carácter normativo y la plena vinculatoriedad del artículo 45, al igual que los restantes preceptos recogidos en el Capítulo III, sin que se les puede relegar a meros principios programáticos”. JORDANA FRAGA (1995, P. 474), por su parte, manifiesta que “si se parte de una interpretación literal del artículo 45 de la Constitución éste utiliza la expresión ‘derecho’ y por lo tanto debería entenderse así, como un derecho”. Y LOPERENA ROTA (1996, p. 51) se remite a lo que dispone el Título Primero: “De los derechos y deberes fundamentales”.
Incluso JORDANA FRAGA (1995, 476) sostiene que
de acuerdo con el artículo 10.2 de la Constitución, existen varios Pactos y Declaraciones internacionales, entre otros la Declaración de Estocolmo y la de Río, que reconocen que el medio ambiente es un derecho, y a la vez, éstos, de acuerdo con el mismo parece que deben tener una incidencia importante en nuestro ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta, eso sí, que estas Declaraciones no son estrictamente tratados y por lo tanto no gozan de su misma fuerza.
Aunque aclara que, a pesar de este dato, se trata de figuras con un valor jurídico e interpretativo ex artículo 10 del Texto constitucional.
No parece ser ésta la postura de los muchos autores, a la cual nos adherimos, que piensan que de la dicción literal del artículo 53.3, se niega su carácter de derecho subjetivo. Como ha declarado CANOSA ULLERA (1998, p. 260-261):
Los supuestos titulares de derecho recogido en el artículo 45.1 no pueden acudir a los tribunales si la ley no lo configura como auténtico derecho subjetivo y prescribe vías de acceso. Se cierra también la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, solo abierta para los derechos reconocidos en los artículos 14 al 29 y la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30.2. El artículo 45.1 no regula, en consecuencia, un derecho, puesto que no prescribe el remedio contra su vulneración. Es el legislador en definitiva, el que puede convertir uno o todos estos ‘derechos’ del Capítulo III en auténticos derechos subjetivos. Se requiere para ello determinar su contenido y atribuir a los sujetos acciones para hacerlos valer ante los tribunales cuando el objeto del derecho no pudiera ser disfrutado por su titular.
Tampoco de la dicción del artículo 45 del Texto constitucional, se puede considerar que se trate de un derecho subjetivo, debido como objeta MORENO TRUJILLO (1991, p. 322) a “la falta de contenido, facultades y deberes precisos con que se enuncia y por la doble naturaleza de las titularidades simultáneas que lo componen”. Y más rotundamente en palabras de MARTÍN MATEO (1991, p. 108)), a que “el articulo 45 (...) esta concebido en términos de tal abstracción y generalidad que resulta problemático extraer con trascendencia práctica su significado y alcance”.
A pesar de todo lo dicho, no cabe duda de que cualquier disposición legislativa que viole lo establecido en el artículo 45, deberá ser tachada de inconstitucional, e igualmente se debe de tener en cuenta que a la hora de interpretar las leyes habrá que considerar los principios rectores de la política social y económica, y entre ellos el medio ambiente (PÉREZ ARRÁIZ, 1978).
Planteadas así las cosas, parece no haber duda de que el derecho al medio ambiente no constituye un derecho subjetivo. No obstante, procede comprobar si el artículo 45 reúne los elementos necesarios para crear derechos subjetivos.
Siguiendo a MORENO TRUJILLO (1991) los elementos que debería tener el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado a que se refiere el artículo 45 de la Constitución para poder ser considerado como un auténtico derecho subjetivo son:
a) La voluntad apta, tanto del sujeto capaz como la del incapaz (esta última suplida por la representación). Es el substrato del derecho subjetivo.
b) La facultad que se reconoce a esa voluntad, y que puede consistir, bien en una sola facultad o bien en un conjunto de facultades, integrando un concepto unitario e independiente de poder. Esto representa el elemento sustancial del derecho subjetivo. Esta facultad puede dividirse a su vez en dos aspectos: a') el elemento interno del derecho subjetivo, esto es, la posibilidad o facultad de obrar válidamente, y b') el elemento externo del derecho subjetivo, o sea, la posibilidad de exigir de una, varias o todas las demás personas, el comportamiento o deber correspondiente.
c) El Ordenamiento jurídico, que otorga y delimita las posibilidades concedidas a la voluntad del particular, como expresión que es de la voluntad social. Esto es, el elemento normativo.
d) El interés constituye el elemento teleológico, es decir, el fin, de naturaleza económica o moral, que el Ordenamiento pretende tutelar.
e) Los medios coactivos o de defensa, entre los que destaca la acción, facilitados por el Ordenamiento jurídico para garantizar la efectividad de los derechos subjetivos. Es decir, el elemento instrumental.
En cuanto al primer elemento, aunque podemos encontrar en el artículo 45 esa voluntad, enten- diéndola como modo de desplegar la personalidad del hombre hacia la consecución de un ambiente que le rodee en las condiciones más idóneas, no es tan claro como parece a primera vista, ya que la redacción del precepto estudiado: “todos tienen derecho” no determina titularidad alguna, ni asigna a un sujeto concreto esa voluntad de actuar (MORENO TRUJILLO, 1991).
Por lo que respecta al segundo elemento, parece que el derecho y el deber recogidos en el artículo 45 se configuran como los elementos interno y externo necesarios para validar el requisito solicitado por este segundo componente. Pero, al mismo tiempo, de acuerdo con lo establecido por el Tribunal Constitucional (en concreto, en el FJ 8º de la STC 11/1981, de 8 de abril) la esencia de un derecho subjetivo cualquiera viene marcada, en cada caso concreto, por el elenco de facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que “quedar comprendido en otro, desnaturalizándose”, esto es “aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos” (MORENO TRUJILLO, 1991).
El tercer elemento, el normativo, se encuentra cubierto en este caso por el artículo 45.
Por lo que se refiere al cuarto elemento, el fin que se pretende con el artículo 45 es proteger y mejorar la calidad de vida, por lo que este elemento se encuentra también cubierto.
Por último, el quinto elemento, constituido por los medios coactivos o de defensa otorgados por el Ordenamiento jurídico para garantizar la efectividad del derecho. A lo que hay señalar que aunque en el párrafo tercero del artículo 45 se prevea el establecimiento de sanciones penales, o en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado para aquellos que violen lo dispuesto en el apartado segundo, tal previsión se encuentra condicionada a lo que dispongan las leyes, por lo que no se puede decir que dicho precepto prevea los medios coactivos de defensa del derecho al medio ambiente (MORENO TRUJILLO, 1991).
Por tanto, de acuerdo con lo anterior, no se puede concluir que el derecho a disfrutar del medio ambiente pueda ser considerado como un auténtico derecho subjetivo.
b) El medio ambiente: ¿un derecho fundamental?
La idea más difundida entre la doctrina con respecto a los derechos fundamentales y el medio ambiente en la Constitución, es la de que tal derecho emanado del artículo 45 no constituye un derecho fundamental, debido a su ubicación (ESCOBAR ROCA, 1980). El artículo 45 se encuentra en el Capítulo Tercero del Título Primero de la Constitución, con lo cual de acuerdo con el artículo 53.3 de la Constitución sólo puede ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen y, por lo tanto conforme al artículo 53.2 de la misma se le excluye de la tutela de los procedimientos de preferencia y sumariedad y del recurso de amparo.
Similar criterio sostiene el Tribunal Constitucional a este respecto, ya que como ha afirmado en el FJ 2º de la STC 161/1987 de 27 de octubre, el catálogo de derechos fundamentales es exclusivamente el que se contiene en la Sección Primera, Capítulo Segundo (artículos 14 a 29 de la Constitución).
Hay autores que si defienden la naturaleza de derecho fundamental del derecho al medio ambiente. Para PÉREZ LUÑO (1996), la inmediata incidencia del ambiente en la existencia humana, su trascendencia para su desarrollo y su misma posibilidad, es lo que justifica su inclusión en el estatuto de los derechos fundamentales.
Según JORDANA FRAGA (1995, p. 489 e ss), “el derecho al medio ambiente es susceptible de lo que podríamos denominar una protección refleja a través del recurso de amparo dirigido a la tutela de otros derechos”. Dicho de otro modo, según este autor, “esto significa que en nuestro sistema constitucional cabe el ejercicio del recurso de amparo destinado a la protección de otros derechos susceptibles de esta garantía, con el efecto reflejo de la protección del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado”. Este sería el caso del derecho a la vida, el derecho a la intimidad, el derecho a la participación, el derecho a la tutela efectiva de los derechos e intereses legítimos, y el derecho a la educación, regulados en los artículos 15, 18, 23, 24 y 27 del Texto constitucional, respectivamente.
Como apoyo a su teoría afirma que esa doctrina posee el respaldo jurisprudencial del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos (en concreto toma como ejemplo la Sentencia de 9 de diciembre de 1994, caso López Ostra contra España).
Ciertamente como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional, en dicha Sentencia y en una posterior de 19 de febrero de 1998, caso Guerra y otros contra Italia,
se advierte que, en determinados casos de especial gravedad, ciertos daños ambientales aun cuando no pongan en peligro la salud de las personas, pueden atentar contra su derecho al respeto de su vida privada y familiar, privándola del disfrute de su domicilio, en los términos del artículo 8.1 del Convenio de Roma” (STC 119/2001, de 24 de mayo, FJ 6º).
No obstante, aunque una presunta lesión contra el medio ambiente, se pueda recurrir en amparo ante el Tribunal Constitucional, por resultar afectados ciertos derechos fundamentales, eso no significa que el derecho recogido en el artículo 45 del Texto constitucional, sea un derecho fundamental5. Los derechos fundamentales son el derecho a la vida, a la intimidad, etc., que son los que se consideran vulnerados por esa presunta agresión y que si tienen acceso ante el mencionado Tribunal.
c) El medio ambiente: ¿un deber constitucional?
El último fragmento del apartado primero reza: “Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (...) y el deber de conservarlo”. En este caso la Constitución establece una exigencia.
La consideración de ese deber, estará en relación con la categorización del simultáneo derecho que se recoge en dicho precepto (PIÑAR DÍAZ, (1996). Si se considera como afirman algunos autores, que el precepto recoge un derecho subjetivo, entonces ya se sabe que todo derecho implica el deber de que las personas los respeten.
Por el contrario, si como nosotros consideramos, el derecho al medio ambiente no se trata de un derecho subjetivo, habrá que señalar que lo mismo que el “derecho” recogido en el mismo necesita de concreción por ley (BELTRÁN DE FELIPE E CANOSA USERA, 1995), otro tanto se puede decir respecto al deber de conservar el medio ambiente ( DOMPER FERRANDO, 1995).
El Tribunal Constitucional en varias ocasiones ha insistido en la existencia de este deber para los ciudadanos y en el mandato a los poderes públicos. Así, en la STC 102/1995, de 26 de junio dispuso: “En suma, se configura un derecho de todos a disfrutarlo y un deber de conservación que pesa sobre todos, más un mandato a los poderes públicos para la protección” (FJ 4º); y en la STC 199/1996, de 3 de diciembre: “Así lo reconoce la Constitución, en su artículo 45, que enuncia el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo” (FJ 2º). Ambas decisiones han sido ratificadas por la STC 73/2000, de 14 de marzo, en su FJ 12º.
C) Segundo apartado: el contenido de la protección medioambiental
Dentro de este apartado, es interesante destacar la clase de intervención que se encomienda a los poderes públicos, la posible tensión que puede darse entre el medio ambiente y el desarrollo económico, y el significado del concepto de solidaridad colectiva.
a) La intervención de los poderes públicos
En primer lugar, hay que remarcar que en dicho apartado se establece la obligación de los poderes públicos (en cualquiera de sus niveles, estatal, autonómico o local) de velar por la utilización de los recursos naturales, con un determinado fin: proteger y mejora la calidad de vida y restaurar el medio ambiente. Se trata de un principio objetivo dirigido directamente al legislador (AGUILERA VAQUÉS, 2000). De este mandato se desprende que en el caso que el legislador lo incumpla esa ley podría llegar a ser anulada por inconstitucional.6
El Tribunal Constitucional así lo estableció en el FJ 7º de la STC 102/1995, de 26 de junio, afirmando que “la protección consiste en una acción de amparo, ayuda, defensa y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva como represiva (...) que pretende conjurar el peligro y, en su caso, restaurar el daño sufrido e incluso perfeccionar las características del entorno, para garantizar su disfrute por todos”. De la lectura del mencionado apartado, se infieren las siguientes funciones de protección medioambiental, siguiendo a PÉREZ LUÑO (1996).
Función preventiva. Al imponer el mandato a los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales con el fin de proteger la calidad de vida y defender el medio ambiente, lo que se pretende es que los poderes públicos se adelanten a los posibles incidentes lesivos del entorno, vinculando a los poderes públicos a realizar tales tareas con una clara intención preventiva.
Función restauradora. Esta función está dirigida al restablecimiento de la situación en que se encontraba el entorno antes de sufrir un daño o agresión que altere las condiciones ecológicas existentes. Esto sería lo ideal, pero en el caso que los daños sean irreversibles, los poderes públicos deberán velar por la compensación a través de indemnización a las víctimas afectadas de acuerdo con lo que dispongan las leyes.
Función Promocional. Al proclamar que los poderes públicos deberán “mejorar la calidad de vida”, la Constitución está promoviendo una determinada actitud por parte de los poderes públicos. Una actitud promocional, encaminada a estimular aquellas actividades que pueden redundar en una mejora cualitativa de las condiciones de existencia. Con lo cual, en la misma, no sólo se prevé la tutela estática del medio ambiente, sino también una actuación dinámica de la protección ambiental.
La tensión medio ambiente-desarrollo económico
Una de las primeras cuestiones que conviene dilucidar sería la de establecer si existe un conflicto entre el desarrollo económico y medio ambiente, o si, por el contrario ambos valores son susceptibles de compatibilizarse. Y la segunda qué clase de desarrollo es incompatible con la preservación del medio ambiente. Un desarrollo cuantitativo, aquel que sólo tiene en cuenta variables de producción y el incremento de ésta; o un desarrollo cualitativo, aquel que toma en consideración variables no meramente cuantitativas cifradas en volúmenes de producción, tales como los costes ambientales o los sociales (JORDANA FRAGA, 1995).
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado especialmente en dos ocasiones, concretamente, en las STC 64/1982, de 4 de noviembre y en la STC 170/1989, de 19 de octubre.
Respecto a la cuestión de si se trata de un desarrollo cualitativo o cuantitativo, el Alto Tribunal en la STC 64/1982, de 4 de noviembre, afirmó:
El artículo 45 recoge la preocupación eco1ógica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que ha plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y ex- cluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la pro- ducción a toda costa, sino que se ha de armonizar la ‘utilización racional’ de esos re- cursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para una mejor calidad de vida. Estas consideraciones son aplicables a las industrias extractivas como a cualquier otro sector económico... (FJ 2º).
Con lo que queda patente que se trata de un desarrollo cualitativo.
La argumentación anterior, ha sido criticada con razón (JORDANA FRAGA, 1995), ya que el modelo constitucional de desarrollo cualitativo al que se está haciendo referencia no es consecuencia de armonizar la “utilización racional” con la protección de la naturaleza, ya que el fin y el efecto de la utilización racional de los recursos naturales es precisamente la protección de la naturaleza. Sino que es consecuencia de la confrontación de dos bienes constitucionales la protección del medio ambiente y el desarrollo económico. Lo que se ha venido en denominar desarrollo sostenible.
En cuanto a la presunta incompatibilidad entre medio ambiente y desarrollo. El Tribunal Constitución en la misma Sentencia apunta:
“La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico” (FJ 2º)7
Que el medio ambiente y el desarrollo sean ambos bienes constitucionales que es necesario compaginar, es una conclusión de una gran importancia. Pero ¿qué se entiende por compaginar?. En principio, la respuesta se debería dar caso por caso8. No obstante, el Tribunal Constitucional ha señalado en la misma Sentencia unos criterios orientativos (DOMPER FERRANDO, 1995). Así, en el FJ 6º el Tribunal acude al “interés general” como concepto delimitador, diciendo que:
con arreglo al artículo 128.1 de la misma ‘toda la riqueza del país en sus distintas formas y fuese cual fuese su titularidad está subordinada al interés general’. En una de sus aplicaciones, este precepto supone que no pueden sustraerse a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades, como la protección del medio ambiente. Se trata de nuevo de armonizar la protección del medio ambiente con la explotación de los recursos económicos.
Estos mismos criterios interpretativos han sido ratificados por el Alto Tribunal en la Sentencia 170/1989, de 19 de octubre. En el FJ 6º se señala:
(...) aun cuando la Ley impugnada no haga referencia expresa, a diferencia de la Ley catalana, a la existencia de un interés público prioritario, el mismo ya resulta implícito también en la propia referencia contenida en la Ley estatal 4/1989, cuyo artículo 13.2 prevé la prohibición del aprovechamiento de los recursos naturales incompatibles con las finalidades que hayan justificado la creación del parque. La existencia de estas cautelas, el carácter territorialmente limitado de la prohibición, y su escasa repercusión en el interés general económico, permiten entender que el legislador autonómico ha ponderado adecuadamente los valores constitucionales protegibles y que, por ello, el artículo 14.2 c) de la Ley autonómica no es contrario al artículo 128.1 de la Constitución Española.
En todo caso, el interés general económico no puede ser tampoco el único criterio determinante, y no lo será en la medida en que la protección del medio ambiente también representa un interés general, de tal forma que cuando entren en conflicto dichos intereses deberán ponderarse ambos antes de señalar a uno de ellos como prioritario si procede (DOMPER FERRANDO, 1995). En este sentido, el FJ 8º manifiesta que:
lo que puede plantearse en casos concretos es el conflicto entre los dos intereses cuya compaginación se propugna a lo largo de esta sentencia: la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero. Ello supone ponderar en cada caso la importancia para la economía nacional de la explotación minera de que se trata y del daño que pueda producir al medio ambiente, y requiere también entender que la restauración exigida podrá no ser siempre total y completa...,
afirmando además que “este criterio de ponderación de los intereses en presencia cobra particular relieve cuando el Estado en defensa de la economía nacional haya declarado o declare en cualquiera de las formas legalmente posibles la prioridad de determinadas actividades extractivas”. Es decir, que la prioridad de la economía sobre el medio ambiente debe declararse expresamente (DOMPER FERRANDO, 1995, 103).
b) La solidaridad colectiva
La solidaridad colectiva, puede abordarse desde tres puntos de vista: territorial, temporal y fiscal (BORRERO MORO, 1999).
Desde una vertiente territorial, viene a concretar en materia medioambiental el principio de solidaridad, recogido en el artículo 2 del Texto constitucional, donde se establece la solidaridad entre las nacionalidades y regiones; y en el artículo 138 del mismo, que expresa que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución. Así, en la STC 64/1982, de 4 de noviembre, se establece
la necesidad de que el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional, que tiene la regulación en esta materia, así como la exigencia de la ‘indispensable solidaridad colectiva’ (FJ 4º).
Desde una vertiente temporal, las generaciones actuales tienen la obligación de desarrollar una actividad económica sostenible, que permita el disfrute del medio a las generaciones futuras (HERRERA MOLINA y SERRANO ANTÓN, 1994), es decir, solidaridad intergeneracional, a la que hay que unir la intrageneracional (ROSEMBUJ, 1994), entendiendo por ésta la cooperación entre todos los seres que habitamos el planeta, cooperación que puede darse entre personas en lo particular, grupos, entre naciones, etc.
Por último, desde una vertiente fiscal, el principio de solidaridad alude al empleo del deber de contribuir como técnica de preservación del medio. Todos debemos contribuir en función de la idea de justicia que inspira dicho deber al levantamiento de las cargas públicas medioambientales.
A esta función se refiere la Constitución en su artículo 45.2, al decir: ”Los poderes públicos velaran por (...), con el fin de (...), apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”. Este es precisamente el fundamento por el que el Estado tiene el derecho a exigir de los particulares ciertas contribuciones, las cuales constituyen la internalización de los costes creados por la contaminación o degradación del ambiente.9
C) Tercer apartado: las medidas de protección
El apartado tercero del artículo 45 se refiere al régimen de sanciones administrativas y penales para aquellas conductas violatorias de lo dispuesto en el párrafo segundo (la utilización irracional de los recursos naturales y en general, las que atenten contra el medio ambiente). Sanciones que la Constitución permite a través de este precepto y que sujeta al desarrollo de leyes específicas. Siendo también obligación de los causantes de dichas conductas, la reparación el daño causado.
La remisión en exclusiva del apartado tercero al apartado segundo, ha sido criticada con buen criterio (DOMPER FERRANDO, 1995), ya que la reserva de ley de este apartado afecta tan sólo al contenido del apartado segundo, cuando debió extenderse también al primero. Habiéndose perdido de esta forma la oportunidad de extender expresamente la protección de la ley a un concepto amplio del medio ambiente y a la totalidad de los aspectos integrantes de éste con el alcance que el medio ambiente tiene en el párrafo primero.
La inclusión de este sistema sancionador, se ha considerado como una inoportuna consecuencia de la “presión ecologista” (ALZAGA VILLAAMIL, 1978). A este respecto PÉREZ LUÑO (1996, p. 270) ha señalado que “(...) resulta de todo punto innecesario afirmar que las contravenciones a lo dispuesto en los apartados anteriores serán sancionados penalmente, puesto que los tipos penales no precisan de clavo o escarpia alguna en la Constitución de los que ser colgados”. De igual manera se ha insistido en el carácter superfluo de la constitucionalización del deber de reparar el daño producido,
puesto que refleja un principio elemental del Derecho penal, que nuestro Código recoge en los artículos 101 a 108, que constituyen el emplazamiento idóneo dentro del ordenamiento jurídico para abordar esta materia, y, por tanto, desde ningún punto de vista debió ser objeto del Derecho constitucional(ALZAGA VILLAAMIL, 1978).
Sin embargo, consideramos que no pueden menospreciarse las repercusiones de orden práctico que en nuestro sistema jurídico puede llevar aparejado el reconocimiento del principio general de la reparación del daño causado (PÉREZ LUÑO, 1996).
2. La competencia material para regular el medio ambiente:
Los artículos 148.1.9 y 149.1.23 de la Constitución
El reparto de competencias entre las Comunidades Autónomas y el Estado, está previsto en los artículos 148 (competencias asumibles por las Comunidades Autónomas) y 149 (competencias exclusivas del Estado) del Texto constitucional respectivamente. Si bien, el reparto de materias que ahí se opera es susceptible de modulación, como ha advertido ALONSO GONZÁLEZ (1995), pues no es lo mismo que el Estado tenga competencia exclusiva sobre las bases o la legislación básica de una determinada materia que su competencia se extienda sobre la misma sin acotación alguna.
En materia medioambiental, el artículo 149.1.23 del Texto constitucional establece que corresponde al Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección10 y de que de acuerdo con el artículo 148.1.9 de la Constitución, las Comunidades Autónomas asuman la gestión en materia de protección del medio ambiente.
Lo básico es un concepto jurídico indeterminado de difícil determinación a priori, y cuyo contenido sólo es posible determinarlo, a partir de cada materia u operación concreta, atendiendo a los respectivos intereses de cada sujeto del conflicto. La legislación básica es la que tiene que fijar, un marco general, un mínimo común denominador que debe ser respetado por las Comunidades Autónomas en sus diversas intervenciones (DOMPER FERRANDO, 1992).
En un primer acercamiento al problema la STC 64/1982, de 4 de noviembre, afirmó que al Estado le corresponde, de acuerdo con la tendencia general actual, fijar las normas10
que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional que tiene la regulación de esta materia así como la exigencia y la indispensable solidaridad colectiva a que se refiere el artículo 45.2,
pero
se atribuye también a las Comunidades Autónomas una competencia propia no sólo de ejecución sino de ‘desarrollo legislativo’ de la legislación básica, y la de imponer ‘medidas adicionales de protección’, todo lo cual supone que dentro del marco de la política global del medio ambiente y de respeto al principio de solidaridad son constitucionalmente posibles una diversidad de regulaciones (FJ 4º).
Posteriormente, la STC 170/1989, de 19 de octubre, dio un paso más en la delimitación de las facultades reservadas al Estado por el artículo 149.1.23 del Texto constitucional, afirmando que en esta materia
la legislación básica posee la característica técnica de normas mínimas de protección que permiten ‘normas adicionales’ o un plus de protección. Es decir, que la legislación básica no cumple en este caso una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia, establezcan niveles de protección más altos que no entrarían por sólo eso en contradicción con la normativa básica del Estado.
Por tanto, las Comunidades Autónomas
pueden también complementar o reforzar los niveles de protección previstos en la en esa legislación básica, siempre que esas medidas legales autonómicas sean compatibles, no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en la legislación básica del Estado (FJ 2º).
Si bien en la STC 149/1991, de 4 de julio, se afirmó que
en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menor que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que, por el detalle con el que están concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno (FJ 11º D).
Sin embargo, esta jurisprudencia ha cambiado a partir de la STC 102/1995 (HERRERA MOLINA, 2000, p. 196), de 26 de junio, señalando que el Estado, al establecer la legislación básica, “no puede llegar (...) a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencia en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido” (FJ 8º). Lo básico
cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencia en la materia establezcan niveles de protección más altos (...). Lo básico tiene aquí simultáneamente carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativa. Se trata pues, de una estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma (FJ 9º).
Ahora bien, aunque la protección concedida por la Ley estatal puede ser ampliada y mejorada por la Ley autonómica; lo que resulta constitucionalmente improcedente es que resulte restringida o disminuida (entre otras, la STC 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 2º; la STC 16/1997, de 30 de enero, FJ 2º; la STC 166/2002, de 18 de setiembre, FJ 9º).
La normativa básica, para ser tal, debe satisfacer a juicio del Alto Tribunal unos requisitos determinados de orden formal, de un lado, y de orden material, de otro. Requisitos ambos que ha configurado como “canon de constitucionalidad” de dicha normativa y que se concreta, según el FJ 4º de la STC 109/2003, de 5 de junio, del modo siguiente: en cuanto a los requisitos materiales, los principios básicos son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente. Y en cuanto a los requisitos formales, el instrumento para establecer las normas básicas, tiene que ser la Ley, aunque excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas relaciones no contenidas, en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución. Por ello, la intervención de carácter ejecutivo que el Estado puede desempeñar con carácter básico debe ser puntual y concreta y tener carácter excepcional (STC 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 7º).
Aparte del Estado y de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, los Municipios disponen de competencias propia, por afectar a su círculo de intereses, sobre la protección del medio ambiente.
IV. CONCLUSIONES
1. El medio ambiente ha sido objeto de estudio por una gran variedad de disciplinas, cada una de las cuales ha aportado su propia visión sobre el mismo. Desde el punto de vista estrictamente jurídico, a pesar de opiniones como la del Tribunal Constitucional, somos partidarios de una concepción restringida de medio ambiente, ligada a los recursos naturales (entre los que incluimos al paisaje natural), entendiendo éstos no como compartimientos estancos, sino como elementos que se interrelacionan entre sí.
2. En España, el medio ambiente se encuentra plasmado en el artículo 45 del Texto constitucional. En el mismo se recoge el derecho a disfrutar del medio ambiente, y el deber de conservarlo. Derecho y deber que deben ser concretados por el legislador. Además se contiene una obligación expresa a los poderes públicos para que velen por el medio ambiente, sobre todo mediante medidas preventivas. Aunque si es necesario, se prevé la utilización de sanciones administrativas y penales, así como la obligación de reparar el daño causado.
3. De acuerdo con los artículos 148 y 149 de la Constitución, en materia medioambiental corresponde al Estado la legislación básica, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas establezcan normas adicionales de protección. Disponiendo también los Municipios de competencia propia sobre dicha materia.
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1 A este respecto, siguiendo a T. ROSEMBUJ, esta apreciación es intrínseca no sólo al aire y al agua, ya que podría aplicarse a la flora, la fauna, el paisaje, es decir, a todos los elementos que coadyuvan a la definición del bien medioambiental como objeto del derecho y destino de la tutela jurídica (ROSEMBUJ, T.: Los tributos ... op. cit., p. 18).
2 Véase MARTÍN MATEO, R.: Tratado..., volumen I, op. cit, p. 86. Respecto a la exclusión del suelo, por su conexión con los ciclos del agua y del aire, según JORDANA FRAGA, “resulta obvia la interrelación de los ciclos de los elementos integrantes del medio ambiente, pero la existencia de tal interrelación no hace desaparecer los distintos elementos, sólo pone en conexión realidades distintas. Si la interrelación hace desaparecer, como elemento integrante del ámbito conceptual del medio ambiente, al suelo, ¿por qué no habría de ocurrir lo mismo con el aire o con el agua, dada la misma interrelación entre sus ciclos?”. Y respecto al primero de los argumentos que ha utilizado R. MARTÍN MATEO señala que “tampoco parece que pueda justificar tal exclusión, puesto que la afirmación de que la gestión del suelo se reconduce a la ordenación global del territorio y a la lucha contra la erosión con trascendencia más amplia que la propia gestión ambiental, puede ser hecha también respecto de la gestión de otros recursos” (Véase La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, J. M. Bosh, Barcelona, 1995, pp. 57 y 58).
3 En palabras de R. MARTÍN MATEO, “está concebido en términos de tal abstracción y generalidad que resulta problemático extraer con trascendencia práctica su significado y alcance. No es que el precepto en cuestión sea ambiguo, es simplemente inexpresivo” ( Tratado..., volumen I, op. cit, p. 108).
5 Como manifiestan M. BELTRÁN DE FELIPE y R. CANOSA USERA, “la posible subsunción del contenido del derecho a disfrutar del medio ambiente en otros derechos, algunos de ellos fundamentales, proporciona más sólo parcialmente, mayor protección a nuestro derecho. Pero en estos casos, no se le reconoce como derecho específico, sino que va incorporado al contenido de otro derecho cuya protección alcanza así a un fragmento del derecho al medio ambiente” (Véase “Relevancia constitucional del medio ambiente”, Noticias de la Unión Europea, nº 122, 1995, p. 45).
6 Como ha aseverado M. PIÑAR DÍAZ, “la intervención de los poderes públicos en el área medio ambiental, no es una intervención guiada por criterios de oportunidad o por la demanialidad de los recursos y en defensa de ella, ni por ninguna técnica de autotutela o defensa del interés general” (El derecho..., op. cit., p. 112).
7Como ha escrito T. R. FERNÁNDEZ, “la relación Medio Ambiente-Desarrollo es, ante todo y sobre todo, una relación esencialmente política y que el Derecho juega respecto a ella el papel de simple instrumento para encauzar, dirigir y hacer efectiva la decisión de base que cada colectividad adopte en orden al problema o problemas que dicha relación plantea” (Véase “Derecho, medio ambiente y desarrollo”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 24, 1980, p. 5).
8 Lo que a juicio de J. JORDANA FRAGA, plantea interesantes reflexiones. Al respecto se pregunta si seria inconstitucional “una legislación protectora del medio ambiente en la que prevaleciese el principio de preservación” ( La protección..., op. cit., p. 115).
9 A este respecto, señala T. ROSEMBUJ, que el coste del ambiente “significa que el bien ambiental se protege, conserva y restaura por intermedio de la solidaridad de todos y cada uno que lo aprovechan. La solidaridad equivale a financiación social y colectiva del gasto público que origina la conservación, restauración y mejora del ambiente” ( Los tributos..., op. cit., p. 36).
10 Desde la aprobación de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencias de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, todas las Comunidades tienen competencia sobre el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de normas adicionales de protección del medio ambiente (Véase MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, Régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (Medio Ambiente), Madrid, 1993, pp. 11 y ss.).
10 Desde la aprobación de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencias de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, todas las Comunidades tienen competencia sobre el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de normas adicionales de protección del medio ambiente (Véase MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, Régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (Medio Ambiente), Madrid, 1993, pp. 11 y ss.).
